詳細規(guī)劃是我國“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分。2019年中共中央 國務院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確指出“在市縣及以下編制詳細規(guī)劃”?！霸敿氁?guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。”
在新時期，國土空間詳細規(guī)劃既要承擔其作為各項建設活動法定依據(jù)的使命，又要針對理念轉(zhuǎn)變不斷創(chuàng)新和完善。與城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)中的控制性詳細規(guī)劃相比，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的控制性詳細規(guī)劃在規(guī)劃系統(tǒng)中的地位和控制功能上都有很好的承接性和連續(xù)性。在自然資源部《關(guān)于加強國土空間詳細規(guī)劃工作的通知》的解讀文件中，也明確詳細規(guī)劃是對既有規(guī)劃的繼承與發(fā)展。因此，做好面對新時期的控規(guī)轉(zhuǎn)變應對措施，對新時期詳細規(guī)劃探索具有重要的借鑒意義。
詳細規(guī)劃直接面對最基層空間治理需求，是規(guī)劃傳導、保障實施的重要環(huán)節(jié)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。
新時期國土空間規(guī)劃體系提出，詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。新時代的全面深化改革，不僅意味著空間治理目標和理念要直面城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會領域的訴求，還需要增強空間治理的效能。隨著國土空間規(guī)劃體系的整體重構(gòu)，控制性詳細規(guī)劃在新的空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中自身也面臨重要轉(zhuǎn)變。
圖一、新時期控規(guī)的轉(zhuǎn)變
規(guī)劃范圍從“重城輕鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)向“全域全要素”。傳統(tǒng)的詳細規(guī)劃側(cè)重于城市建設用地控制，而對農(nóng)村，尤其是非建設用地的管控力度有限。在全域全要素規(guī)劃的需求下，詳細規(guī)劃要對城鄉(xiāng)各種資源要素進行綜合利用，將建設與非建設空間相結(jié)合，發(fā)掘其多樣化的功能與價值。
規(guī)劃方式從“靜態(tài)規(guī)劃”轉(zhuǎn)向“動態(tài)管控”。傳統(tǒng)控規(guī)是靜態(tài)化、空間化的管控模式，存在針對性不強、缺乏時間軸線、缺乏對城市發(fā)展不確定性的有效應對措施等問題。詳細規(guī)劃應貫穿“整治—供應—建設—運維—更新”土地全生命周期鏈，要能夠滿足不同場景需求、不同主體需求和不同發(fā)展階段的需求，提出具有針對性的解決方案。
規(guī)劃協(xié)同從“內(nèi)容銜接”轉(zhuǎn)向“多規(guī)合一”。以往“多規(guī)并存”的情況下，存在各類規(guī)劃相互制約、相互矛盾的情況，行政許可效率不高。國土空間規(guī)劃體系的建立大力推進了“多規(guī)合一”，詳細規(guī)劃層面應充分考慮國土空間的資源屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性，充分尊重權(quán)屬關(guān)系、事權(quán)關(guān)系和行政關(guān)系，充分協(xié)調(diào)好城市更新，土地綜合整治及各類專項規(guī)劃等，努力實現(xiàn)規(guī)劃協(xié)同共治。
政策目標從“規(guī)劃管理”轉(zhuǎn)向“綜合治理”。詳細規(guī)劃不僅是城鄉(xiāng)建設規(guī)劃許可的法定依據(jù)，也是促進城鄉(xiāng)治理和高質(zhì)量發(fā)展的空間政策，應充分發(fā)揮其公共政策屬性。通過“編管結(jié)合”高效支撐規(guī)劃實施和項目管理。通過對規(guī)劃單元內(nèi)精準而有效的公眾參與，積極回應人民期盼，滿足群眾對美好生活的向往。
圖二、面對控規(guī)轉(zhuǎn)變的四大策略
詳細規(guī)劃的編制范圍應與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界相結(jié)合，實現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋，突出“差異化”特點，城鎮(zhèn)建設空間應圍繞人的生產(chǎn)生活需求，強調(diào)產(chǎn)城融合、設施服務、交通通達、風貌品質(zhì)塑造等方面的引導和管控；非城鎮(zhèn)建設空間應加強生態(tài)環(huán)境治理、底線管控約束等保護要素的引導和管控，共同塑造高品質(zhì)人居環(huán)境。
通過控制性詳細規(guī)劃，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界所確定的城鎮(zhèn)空間內(nèi)可能發(fā)生的一切建設行為進行有效引導和管控，包括城鎮(zhèn)集中建設區(qū)周邊的城鄉(xiāng)交融帶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)服務綜合性空間、建設項目準入?yún)^(qū)等。此外，還應實現(xiàn)全要素綜合協(xié)調(diào)，關(guān)注城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀非建設空間的保護與利用，加強規(guī)劃非建設用地轉(zhuǎn)為建設用地的管控，針對土地用途、功能管控、生態(tài)修復、民生設施、準入機制等制定相應要求，分區(qū)分類細化用途管制制度，實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)全要素治理和空間用途管制的全覆蓋。
對于已建成區(qū)，特別是老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、老舊廠區(qū)等低效建設用地以及其他存量地區(qū)，應遵循存量有效利用、閑置空間資源釋放的基本原則，采用公共設施承載力、交通需求計算等分析手段，積極探索適應開發(fā)時序、復雜權(quán)屬關(guān)系和多重價值需求的“基礎指標+轉(zhuǎn)移指標+獎勵指標”等指標平衡方式，細化規(guī)劃導則和管控要求，推進存量空間細化提升，提高存量開發(fā)建設的適應性和靈活性，推動城鎮(zhèn)由外延擴張向存量提升轉(zhuǎn)變。
隨著城市經(jīng)濟和建設水平提高以及土地集約利用要求，地下空間的綜合開發(fā)利用已成為城市建設的重要組成部分。原有控制性詳細規(guī)劃內(nèi)容及指標體系缺乏對地下空間綜合利用的考慮，導致規(guī)劃管理實施中存在爭議和灰色空間。因此，需要在控制性詳細規(guī)劃階段解決對地下空間保護、利用和管控指引缺失的問題、引導和規(guī)范地下空間建設?？刂菩栽敿氁?guī)劃應落實總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合軌道交通、地下停車、市政管網(wǎng)、人防工程和人居環(huán)境整治等實際建設需求，提出地下空間功能、開發(fā)層數(shù)、開發(fā)深度等空間開發(fā)利用要求和管控指標，并落實到地塊，為地下空間方案設計和城市地下空間規(guī)劃管理提供依據(jù)。
控制性詳細規(guī)劃應分級編制，采用“規(guī)劃單元—地塊（街坊）”的“穿透式”規(guī)劃傳導體系，可降低技術(shù)成本，增加編制層次。先編制單元，深化剛性管控指標和用途管制要求，再細化地塊，形成層級銜接、系統(tǒng)化的規(guī)劃傳導體系。單元詳規(guī)主要通過規(guī)則和指標進行調(diào)節(jié)，重點控制總體規(guī)劃下的約束性指標和底線管控等限制性要求，確保公益設施、基礎設施和公共開敞空間的落實。在滿足總量控制和服務半徑要求的基礎上，兼顧當前權(quán)屬、土地開發(fā)機制和實際管理需求，地塊指標可在單元內(nèi)綜合平衡進行引導式彈性管控。這種“約束+引導”的分級編制體系能夠適應不同開發(fā)機制和建設實施條件的客觀需要，有效實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃的傳導，提升規(guī)劃適應性和可操作性。
控制性詳細規(guī)劃應根據(jù)上位規(guī)劃要求，運用城市設計、鄉(xiāng)村營造等手段加強空間形態(tài)、街道景觀、建筑群體、單體設計等技術(shù)研究，并轉(zhuǎn)化為科學系統(tǒng)的管控指標，實現(xiàn)總體規(guī)劃宏觀調(diào)控對城市建設的微觀控制。重點地段應精準把控，明確建筑設計強制條件和引導條件，將國土空間設計以設計導則或附加圖則形式納入成果附件，實現(xiàn)精準管控。在城市設計法定地位不明確的情況下，通過精細化設計將抽象指標轉(zhuǎn)化為具象布局，實現(xiàn)各類空間的精準管控。
在規(guī)劃編制和實施過程中，建設變動和修改是常見現(xiàn)象。為應對快速變化，需加強詳細規(guī)劃管理，并依據(jù)實際情況進行控制性詳細規(guī)劃修訂，分為重大修改、局部調(diào)整和技術(shù)修正三類。各地應建立差別化的調(diào)整程序，依法依規(guī)界定城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃局部調(diào)整和技術(shù)修正的具體情形，以保障公共利益和人民群眾高品質(zhì)生活為前提，適當精簡審批程序，提升審批效能。
控制性詳細規(guī)劃編制應充分利用信息化手段，實現(xiàn)上下級規(guī)劃以及同級專項規(guī)劃之間的銜接，形成統(tǒng)一的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫，提高規(guī)范性；采用線上線下、人機協(xié)同的成果審查質(zhì)檢模式；經(jīng)批準的規(guī)劃成果及相關(guān)資料應及時納入國土空間基礎信息平臺和“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，與相關(guān)行政管理部門共享成果，適應“多審合一”“多證合一”的規(guī)劃許可和用地審批改革；規(guī)劃成果應報上級人民政府備案，接受實施管理監(jiān)督，同步開展動態(tài)維護和更新，全面實現(xiàn)全過程數(shù)字化、信息化和智慧化手段支撐，促進規(guī)劃管理的公開化和制度化，提高規(guī)劃服務社會治理的效能。
新時期國土空間規(guī)劃背景下，詳細規(guī)劃是國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中的重要組成部分。其編制技術(shù)、成果內(nèi)容及管理制度改革勢在必行，但也需要充分結(jié)合各級各類城鎮(zhèn)特點和管理實施的迫切需求進行。
控制性詳細規(guī)劃應聚焦保障人民利益、強化空間治理、提高行政效能、促進高質(zhì)量發(fā)展等目標，并不斷在實踐中總結(jié)與改進。只有這樣，才能促使控制性詳細規(guī)劃制度日臻完善，真正承擔起銜接各空間類規(guī)劃管控要點，落實空間用途管制制度，提高城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進“一張圖”精細化管理，服務政府現(xiàn)代化規(guī)劃治理等新時代新要求，實現(xiàn)規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)行為、維護公共利益的最終目標。
