摘要：當前我國控制性詳細規(guī)劃編制中存在開發(fā)強度指標確定欠缺科學性、價值取向模糊的問題，通過思考當前社會背景下控制性詳細規(guī)劃的本質(zhì)以及開發(fā)強度指標體系編制的內(nèi)在邏輯。選取與開發(fā)強度密切相關(guān)的公共利益因子即人均集中綠地、停車位、日照間距，結(jié)合原有指標體系劃分出“剛性底線--彈性區(qū)--修正指標”三個層次指標并進一步界定指標性質(zhì)，保證指標體系的強制性、開放性與引導性，最終構(gòu)建以公共利益因子為核心的開發(fā)強度指標體系，以平衡控制性詳細規(guī)劃編制過程中的公平與效率，提高編制方法的科學性。

1.當前控規(guī)編制中存在的問題

1.1開發(fā)強度指標確定欠缺科學性

開發(fā)強度指標作為控規(guī)指標體系的核心，是城市土地開發(fā)效益的綜合表現(xiàn)。然而，在控規(guī)編制的整個過程中，對于開發(fā)強度指標的確定仍然存在著科學性不足的問題。目前對于核心指標容積率的確定并沒有形成一套完整的技術(shù)標準，并且在實際操作中大多仍停留在利用形態(tài)模擬來“反推”取值的階段。雖然這種方式可以直觀地將抽象數(shù)字轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的空間形態(tài)，但這些預測和分析大部分依靠規(guī)劃設(shè)計人員的經(jīng)驗判斷和專業(yè)素養(yǎng)，缺乏科學方法和客觀標準。

1.2價值取向模糊

控規(guī)是以土地公有制社會制度為基礎(chǔ)，以保障經(jīng)濟效益、實現(xiàn)近期社會發(fā)展計劃為目標，作為一種地方政府調(diào)控城市開發(fā)建設(shè)的工具出現(xiàn)的。客觀地說，控規(guī)雖然既是工具又有政策導向，但在大多數(shù)時候卻是強調(diào)效率優(yōu)先——更強調(diào)其工具性而忽視了其政策性。在控規(guī)編制的過程中由于過度考慮土地開發(fā)對城市經(jīng)濟發(fā)展和吸引投資方面的積極作用，對其與公共利益密切相關(guān)的“負外部性”問題關(guān)注不足，導致政府財政水平持續(xù)提升、開發(fā)商收獲顯著而公眾利益缺失的情況層出不窮。

2.以公共利益因子為核心的開發(fā)強度指標體系思考

2.1公共利益和開發(fā)強度之間的關(guān)系

首先，由于當前控規(guī)對于開發(fā)強度的控制已經(jīng)很好地保證了效率，若要進一步完善控規(guī)的編制方法，還須抓住本質(zhì)，將保障公共利益作為開發(fā)強度指標所關(guān)注的核心。

其次，對于城市居住地塊而言，居民共享的社區(qū)公共資源綠地、學校、醫(yī)院等最能代表其利益。雖然從表面上來看這些公共資源和開發(fā)強度沒有聯(lián)系，但將它們均攤到每個居民身上時，就能看出兩者之間具有明顯的相關(guān)性：在公共資源總量一定的情況下，居住地塊街坊的開發(fā)強度越高，能容納的人口就越多，人均公共資源就會減少，隨之而來的是居民生活質(zhì)量的下降，公共利益的缺失。因此，將開發(fā)強度指標與社區(qū)公共資源相匹配是保障居民公共利益的前提。在此前提下，即使開發(fā)強度很高，也能保障居民的公共利益，反之即使開發(fā)強度很低，公共利益也會受到損害。

總而言之，在控規(guī)編制中開發(fā)強度與公共利益互相牽制，前者為外在表現(xiàn)，后者則為內(nèi)在價值取向。構(gòu)建開發(fā)強度指標體系的時候應以公共利益為核心，進而調(diào)節(jié)公平與效率之間的關(guān)系。

2.2剛性與彈性的關(guān)系

控規(guī)的剛性與彈性，一直以來都是一個頗具爭議的話題。首先，控規(guī)的全稱是“控制性詳細規(guī)劃”，其中“控制”一詞本身就有剛性的內(nèi)涵；而“規(guī)劃”一詞又明顯帶有發(fā)展的眼光，具有未來導向性，是一種不確定性的東西，因此發(fā)展規(guī)劃往往具有可變化的空間即彈性。其次，由于市場經(jīng)濟條件下城市開發(fā)的復雜性，控規(guī)也無法對未來做出完全準確的預測，這使得控制失效或修改成為必然。因此，控規(guī)的編制應事先理清什么需要進行規(guī)劃，什么應該留給市場，搞清楚什么是該控制并能控制住的，通過剛性的控制去調(diào)控市場這只“看不見的手”。

換言之，控規(guī)的首要任務不應集中在預測地塊具體的開發(fā)內(nèi)容上，更重要的是保住城市發(fā)展的底線，確定未來不應做什么。那么就應從公共利益出發(fā)，因開發(fā)導致其受損的情況就要進行干預，反之則應交給市場調(diào)節(jié)。將保障公共利益作為開發(fā)強度控制的剛性底線，同時釋放出控規(guī)的彈性，最終實現(xiàn)剛性與彈性的有機共存。

2.3指標確定與相關(guān)規(guī)范之間的關(guān)系

目前控規(guī)的指標體系分為規(guī)定性指標與引導性指標，規(guī)定性指標主要包括：用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑控制高度、建筑紅線后退距離、交通出入口方位和停車泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等。引導性指標一般包括：人口容量，建筑形式、體量、色彩、風格等要求。現(xiàn)有的指標體系看似成熟、穩(wěn)定，但規(guī)劃師在實際的控規(guī)編制中對于重要指標的確定仍依賴于經(jīng)驗，忽視了與城市建設(shè)相關(guān)規(guī)范之間的關(guān)系，導致控規(guī)的合理性欠缺并且在后續(xù)的實施與管理中出現(xiàn)頻繁調(diào)整的情況，嚴重損害了控規(guī)作為法定規(guī)劃的嚴肅性。

同時，相關(guān)規(guī)范中的強制性條文規(guī)定直接涉及人民生命財產(chǎn)安全、人身健康、環(huán)境保護和其他公共利益，所關(guān)注的內(nèi)容更加具體，也更加具有針對性，是城市規(guī)劃中必須保證的底線要求，對于控規(guī)指標的確定具有重要的指導性。

3.以公共利益因子為核心的居住地塊開發(fā)強度指標體系構(gòu)建

3.1公共利益因子的篩選

對于居住地塊來說，公共利益因子的選擇依據(jù)居住區(qū)的相關(guān)規(guī)范，選取的標準有如下兩個：新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計GB50180—2018》《住宅建筑規(guī)范GB50386—2005》中住宅建筑日照、住宅建筑停車場（庫）、綠地率、集中綠地、公共綠地、住宅建筑控制線、配套公建、道路交通、防噪等幾類強制性條文。

3.2指標體系確定

3.2.1指標類型

(1)剛性底線指標——保障公共利益

將公共利益因子作為剛性底線指標，也是新開發(fā)強度指標體系中最基礎(chǔ)、起決定性作用的指標，必須嚴格遵守，主要包括人均集中綠地因子、日照因子、停車位因子。指標賦值主要從相關(guān)規(guī)范中選取，對下限值進行限定。

(2)彈性區(qū)間指標——調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益

彈性區(qū)間指標是在滿足剛性底線指標的人均值下限的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)開發(fā)經(jīng)濟效益的一類指標。它提供了一種剛性的、不準突破的范圍值，通過這種剛性與彈性相結(jié)合的方式去平衡居民、開發(fā)商與政府三者之間的關(guān)系。指標以容積率為核心，還包括建筑密度、綠地率和建筑高度，其中容積率的賦值依據(jù)既有的“值域化”研究，其余指標的賦值應在保證公共利益的前提下考慮經(jīng)濟效益的最大化。

(3)修正指標——區(qū)間調(diào)整

由于容積率等彈性區(qū)間指標在“值域化”基礎(chǔ)上得到的是一種范圍較大的理想值，且局限于居住地塊內(nèi)部，缺乏宏觀尺度的平衡。同時，控規(guī)作為在城市總體規(guī)劃和城市設(shè)計之間承上啟下的規(guī)劃層次屬性，在開發(fā)強度指標體系方面也應有所體現(xiàn)。因此，為了增加指標的科學性和可操作性，改變目前單純“給指標”的工作狀況，在指標體系中引入修正指標，從更大尺度層面上結(jié)合城市設(shè)計、工程規(guī)劃設(shè)計及相關(guān)學科知識對彈性區(qū)間指標進行修正。

3.2.2指標性質(zhì)

指標的性質(zhì)主要分為規(guī)定性指標和引導性指標兩大類。其中規(guī)定性指標是指規(guī)劃必須嚴格執(zhí)行的控制管理要求，一般可以用量化的數(shù)字表示；引導性指標一般難以量化，且具有一定的靈活性，因而用建議的方式提出要求。本次開發(fā)強度指標體系中的引導性指標一般用于對規(guī)定性指標的修正和調(diào)整。規(guī)定性指標包括人均集中綠地、停車位、日照標準、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等指標，是基于地塊尺度對地塊本身的開發(fā)強度進行控制；引導性指標包括城市密度分區(qū)、城市設(shè)計要求、空間句法分析、建筑形態(tài)等指標，是從整體片區(qū)甚至城市尺度對地塊開發(fā)強度進行指導和建議。

表1  以公共利益因子為核心的開發(fā)強度指標體系

4.結(jié)語 

控規(guī)改革的方向是通過強化剛性釋放彈性?？匾?guī)要更具剛性，其內(nèi)容必須重新界定，需明確其核心本質(zhì)，有針對性地進行控制。本文明確當今社會背景下控規(guī)的本質(zhì)應是市場效率下保障公共利益底線，在此基礎(chǔ)上提出以公共利益因子為核心的控制指標體系，希望通過對與開發(fā)強度相關(guān)聯(lián)的公共利益因子進行剛性控制來實現(xiàn)對公共利益的保障，在把握住指標體系強制性的同時，發(fā)揮開放性、強化引導性，以給予市場充分的決策空間，最終實現(xiàn)公平與效率的融合。